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世联研究 | 基于共有产权探索深圳原农村土地产权处置模式

2021-07-22 22:42房产资讯 人已围观

简介摘要 四十年来,深圳作为“改革”之城,创造了世界城市化的奇迹。2019年,中央赋予深圳建设中国特色社会主义先行...

摘要

四十年来,深圳作为“改革”之城,创造了世界城市化的奇迹。2019年,中央赋予深圳建设中国特色社会主义先行示范区的战略定位,深圳再次迈入新一轮改革的十字路口,各项改革亟待突破。土地制度改革事关民生大计,其关键之处在于如何稳妥推进原农村集体建设用地处置。鉴于此,本文通过梳理深圳原农村土地产权改革背景,分析原农村土地确权现状,尝试基于共有产权提出适应深圳原农村土地产权改革路径。

关键词:共有产权;原农村土地;路径探索

一、深圳原农村土地产权改革背景

经过1992 年原特区内土地“统征”和2004 年原特区外城市化土地“统转”, 深圳全市土地名义上属于“国有”,但是城乡二元特征依然明显。原农村集体经济组织和原村民实际占有、使用大量土地资源,已形成“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的僵局。在深圳现有建设用地中,农村集体建设用地占比高达42%,但仅95平方公里为合法用地,占农村集体建设用地比重为24.4%。

1992年,《中共深圳市委、深圳市人民政府印发关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定的通知》规定对特区集体所有尚未被征用的土地实行一次性征收。原特区内的罗湖、福田、南山和盐田四区推进农村城市化,除此前已划定的原农村用地红线的集体土地外,通过“统征”将约300平方公里的农村集体土地一次性征为国有土地,并返还给村集体一定比例的建设用地以保障集体经济发展。

随着1998年中国房改制度的启动,实行“居民住宅货币化、私有化”政策,房地产业呈高速发展态势,地价逐年上涨。村民和农村集体的地租意识觉醒,土地征收过程中的产权和补偿问题变得越来越突出。2004年,《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》,规定两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后,原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。特区外“统转”工作推进时,由于低补偿、无社保、无发展用地等因素,导致村民大规模 “种房保地”,政策整体实施效果较差。根据市规划和自然资源局数据,截至2014年底,全市违法建筑约37.30万栋,面积约4.28亿平方米

近年来,国家高度重视土地制度改革,《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》明确将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。土地产权清晰土地市场化的前提,是深化土地改革的重要领域,但是深圳原农村土地名义上“国有”,实际由原农村集体经济组织和原村民控制,阻碍了存量土地的再开发和利用。

二、深圳原农村土地产权治理模式分析

深圳历经“统征”“统转”后,政府虽然拥有名义上的土地所有权,但实际却难以行使;原村民虽然在事实上享有使用、收益、转让等权益,但不能进行正常合法的再开发。为破解全市原农村土地产权治理困境,深圳探索了“补地价缴罚款”和“土地二次开发”的两种确权路径,但在推进时均不同程度遭遇阻碍。

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“补地价缴罚款”确权

“补地价缴罚款”确权是根据《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(以下简称“两规”政策)对全市历史遗留违法建筑进行处理,具体为完善手续并补缴地价、缴纳罚款后确认建筑产权属性。经统计,“两规”申报的历史遗留违法建筑约27万栋,经处理发证的有5万多栋,实际处理发证率约20%。整体上,“补地价缴罚款”确权在推进时存在以下阻碍:

“补地价缴罚款”确权后核发绿本房地产证,为非商品性质产权,不能上市流转,原村民预期收益有限。以历史遗留违法建筑为例,根据“两规”政策,通过补缴地价、缴纳罚款,确认为非商品性质的产权,核发绿本房地产证,不得买卖或抵押,原村民无法通过市场交易实现预期价值。但是,原村民不申请“两规”处置,并不影响对土地、建筑的无限期实际占有、使用、收益和处分。特别是在城市更新高拆赔对价的影响下,“补地价缴罚款”确权路径难以满足原村民逐渐提高的预期收益,一定程度上使原村民确权积极性不高。

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“土地二次开发”确权

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